Ensayo realizado para el curso de Argumentación, EE.GG.LL - PUCP (2020)

La filosofía de gobierno abierto que plantea a los datos abiertos como uno de los pilares para su correcto funcionamiento es una forma de gobernanza que, debido al auge de la recopilación de información digital, se está implementando en muchos países latinoamericanos como Argentina, Colombia y México. En este contexto, la información generada por los organismos públicos y por las personas en el ejercicio de ciudadanía “se ha convertido en un recurso de valor inestimable debido a sus posibilidades de consulta, procesamiento y reutilización por parte de los ciudadanos” (Vera Martinez 2016: 3). Aunque no debe confundirse gobierno abierto con gobierno electrónico, ya que este principalmente “destaca el uso de las tecnologías con la finalidad de elevar el rendimiento, la eficiencia y eficacia de los procesos gubernamentales y la prestación de los servicios públicos” (Cruz-Rubio 2015: 40). Así, en la práctica, es posible mejorar los procesos administrativos de entidades gubernamentales con apoyo de la tecnología sin hacer uso en absoluto de la información pública como datos abiertos. El gobierno abierto toma en cuenta necesariamente “la participación que busca implicar de forma activa y real a los ciudadanos en la formulación y ejecución de políticas” (Hernández 2012: 50). Por su parte, los datos abiertos tienen como principal objetivo mejorar los niveles de transparencia mediante la apertura de datos públicos para ejercer control social y rendición de cuentas (Ramírez-Alujas 2011: 2). De lo anterior, se infiere que propician mayor incidencia de los(as) ciudadanos(as) para realizar control y vigilancia a la gestión de los organismos de gobierno y así fiscalizar el poder que les entregan a sus funcionarios públicos en la democracia. El estado peruano forma parte del Open Government Partnership (OGP) desde el 2012 y viene presentando planes de acción progresivos para medir sus experiencias en Gobierno Abierto. Además de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, se ha creado la Ley de Gobierno Digital que tiene como uno de sus principios mantener a los datos abiertos por defecto. Sin embargo, el acceso a los datos abiertos actualmente presenta problemas que pasan desde la solicitud de acceso a la información pública hasta la calidad en la que esta se remite y se pone a disponibilidad de la ciudadanía de manera proactiva. A pesar de los esfuerzos de la Secretaría de Gobierno Digital por mejorar estos problemas, existe una controversia entre la sociedad civil y profesionales de la información sobre si el estado actual de estas plataformas permiten el uso de datos abiertos en el Perú y sobre si, después de varios años de haber sido creadas, están cumpliendo su finalidad.

Mi posición es que actualmente las plataformas de datos abiertos no están funcionando como una herramienta efectiva para fiscalizar al Gobierno. Para defender esta postura, se analizará fundamentalmente el estado de la Plataforma Nacional de Datos Abiertos del Perú creada en 2016 y se explicarán tres razones para sustentarla. En primer lugar, la ciudadanía no encuentra incentivos para el acceso de información pública o el uso de plataformas de datos abiertos, por la poca comunicación entre Gobierno y ciudadanía. En segundo lugar, la experiencia de usuario de las plataformas es desordenada y no se están respetando los principios de datos abiertos que señalan que deben ser oportunos, accesibles y abiertos por defecto. En tercer lugar, el alcance actual de los datos abiertos limita la fiscalización ciudadana, incluso a quienes gozan de alfabetización digital, por lo que no impacta en un diagnóstico de problemas sociales que influya en las decisiones de gobernanza.

En primer lugar, las plataformas de datos abiertos peruanas no están funcionando como una herramienta efectiva para fiscalizar al Gobierno, debido a que los(as) ciudadanos(as) no encuentran incentivos para el requerimiento de información pública o el uso de plataformas de datos abiertos por la poca comunicación entre Gobierno y ciudadanía. Actualmente, el correcto funcionamiento de estas plataformas o el pleno ejercicio del derecho de acceso a la información pública no suelen tener relevancia en el debate público para la mejora de la fiscalización al Gobierno y la participación política. A continuación, se demostrará que la estrategia digital para hacer de conocimiento público a los datos abiertos es insuficiente y que la escasez de comunicación impide que los(as) ciudadanos(as) accedan a ellos en su forma más básica como son las solicitudes de acceso a la información pública.

Por un lado, la falta de publicidad del derecho a la información pública y de la existencia de la Plataforma Nacional de Datos Abiertos se ve reflejada en que existe poca iniciativa ciudadana para presionar al Gobierno a liberar la información. Siguiendo el Modelo de Datos Abiertos Gubernamentales del Perú propuesto por la Presidencia de Consejo de Ministros (PCM), el proceso de comunicación comprende, entre otros, “el desarrollo de una estrategia comunicacional para posicionar los datos abiertos en la agenda pública y poderes del Estado y el desarrollo de una estrategia de medios en las redes sociales” (2017: 15) A manera de ejemplo, se revisó la página de Facebook de la Secretaría de Gobierno Digital, actual entidad responsable de la Plataforma de Datos Abiertos. Desde el inicio del año 2019 hasta la fecha, se encontraron publicaciones relacionadas a dos hackatones, que son sesiones de 24 horas en donde se reúnen profesionales interdisciplinarios para buscar soluciones a un problema en específico, en donde se usaron datos abiertos, pero ninguna publicación sobre el estado y actualización de la plataforma. De igual manera, se revisó la cuenta de Twitter durante el mismo periodo y se encontraron dos publicaciones con referencias a la plataforma. Partiendo de esta revisión a las redes sociales, se puede interpretar que no existe, o no se está poniendo en práctica, una estrategia definida de parte del Gobierno para informar a la ciudadanía sobre datos abiertos.

Por otro lado, no existe un foro, una sección de issues o buzón de comentarios dentro de la plataforma para que los(as) ciudadanos(as) propongan mejoras. Por ejemplo, el portal de Datos Abiertos Gubernamentales de Inglaterra tiene implementado un formulario para recibir retroalimentación de sus usuarios. Además, es posible que instituciones interesadas creen una cuenta para subir información y así colaborar con el esfuerzo de su Gobierno. Salvaguardando distancias, en el apartado de reutilización de procesos a nivel operativo del Modelo de Datos Gubernamentales del Perú, se detalla que parte de la promoción de los productos desarrollados con datos abiertos incluye que “terceros puedan disponer de las facilidades para que sus productos o servicios puedan ser difundidas a través de una sección del Portal de Datos Abiertos Gubernamentales” (Presidencia del Consejo de Ministros 2017: 21), lo cual actualmente no está implementado, por lo que las soluciones a los problemas sociales desarrolladas en las hackatones no son fáciles de encontrar en la web, ni se muestran abiertas para que la ciudadanía interactúe con ellas, las encuentre de utilidad y colabore en desarrollar mejoras (features).

Para culminar el primer argumento, el Gobierno no suele contestar a tiempo las solicitudes de acceso a la información pública o las deniegan, debido a que la responsabilidad y las obligaciones de la entidad que posee la información no son lo suficientemente claras. En el primer caso, por ejemplo, la organización civil peruana Hiperderecho ha creado la plataforma Pidela.info¹ con el fin de hacer más sencillo el ejercicio del derecho de acceso a la información pública. Se revisó la base de datos disponible y se encontró un total de 49 solicitudes registradas, de las cuales el 30.6%, es decir, 15 solicitudes, figuran como atendidas al haber sido respondidas durante el plazo de 10 días, establecido por la ley N° 27806. En el segundo caso, por ejemplo, muchas veces se deniega el acceso a la información pública citando el artículo 13 de dicha ley, donde se señala que “no implica la obligación de las entidades de la Administración Pública de crear o producir información con la que no cuente o no tenga obligación de contar al momento de efectuarse el pedido” (Congreso de la República 2003: 5). Sin embargo, según el documento del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, parte del procedimiento de atención de las solicitudes de acceso a la información pública implica el encausamiento a otra entidad: “En el supuesto que la entidad de la entidad no esté obligada a poseer la información solicitada y de conocer su ubicación o destino, debe encauzar la solicitud hacia la entidad obligada o hacia la que posea [...]” (2019: 18). Por lo expuesto anteriormente, se deduce que la capacidad de respuesta de las entidades públicas no se materializa en una comunicación satisfactoria para el ciudadano que intenta hacer ejercicio al derecho de acceso a la información pública concebido en el numeral 5 del Artículo 2° de la Constitución Política del Perú, en el que se determina que el derecho no es solo a solicitar, sino también a recibir la información.

En segundo lugar, se argumentará, a través de un análisis empírico, que la experiencia de usuario en la Plataforma Nacional de Datos Abiertos es desordenada y no se respetan los principios de datos abiertos. Primero, se demostrará que no se respetan los principios que señalan que los datos abiertos deben ser oportunos y accesibles contrario a lo que el Gobierno propone en el Modelo y Estrategia de Datos Abiertos y, segundo, se demostrará que no se respeta el principio que señala que deben ser abiertos por defecto, contrario a lo que el Gobierno propone en la Guía rápida para la apertura de datos Gubernamentales, habiéndose aprobado y oficializado ambos documentos mediante el Decreto Supremo N° 016-2017-PCM.

Primero, en el Modelo y Estrategia de Datos Abiertos, se expone que parte del mantenimiento de la plataforma está encaminado a garantizar que los datasets sean actualizados periódicamente para mantener el interés de las comunidades de usuarios (Presidencia del Consejo de Ministros 2017: 21). Adicionalmente se señala que parte del tratamiento de los datos considera que los datos abiertos deben facilitar la generación de nuevos recursos de información como vistas, gráficos y mapas de fácil interpretación para los ciudadanos (Presidencia del Consejo de Ministros 2017: 20). Sin embargo, en la praxis, se refuta que el Gobierno peruano viene cumpliendo con estas prácticas. Por un lado, se demuestra que muchas de las categorías generales disponibles en la plataforma no se han actualizado desde su creación o se actualizan con datasets que no corresponden, de manera que, aunque hay información de interés público, no terminan siendo del todo relevantes para el(la) ciudadano(a). Por ejemplo, la categoría “Agua y Saneamiento” tiene como último archivo liberado una relación de visitas al Ministerio de Transporte y Comunicaciones del 2018, pero el último archivo correspondiente a la categoría es el volumen producido de agua potable del año 2016. Lo mismo sucede con la categoría “Educación”, cuyo último archivo es sobre el avance del licenciamiento institucional de universidades peruanas, liberado en el 2017. Asimismo, este año se creó una categoría llamada “COVID-19” por la crisis sanitaria mundial y se añadió datasets sobre el tema a categorías preexistentes sin que implique que dichas categorías estén actualizadas, ya que los demás archivos son de años anteriores y no mantienen una secuencia temporal. Ese es el caso de la categoría “Alimentación y Nutrición”, cuyo último archivo liberado es sobre los subsidios monetarios entregados por la pandemia, pero el último archivo realmente correspondiente a la categoría es un boletín estadístico del año 2017. Además, hay una categoría llamada “33(2)” sin página encontrada.

Por otro lado, con respecto a la generación de recursos de fácil interpretación, se advirtió que la plataforma cuenta con un previsualizador en diferentes tipos de vistas como tablas, gráficos estadísticos y geolocalización de datos en un mapa predeterminado o el servicio externo Cartodb. Sin embargo, no todos los archivos pueden ser graficados y no queda claro el criterio por el que archivos con formatos CSV o XLS tienen la opción para previsualizar, mientras que archivos XLSX solo se pueden descargar. Por ejemplo, en la categoría “Desarrollo Social”, se encuentra el dataset sobre la ejecución presupuestal del Ministerio de Economía y Finanzas en la COVID-19, el cual puede graficarse usando las herramientas de la plataforma. Sin embargo, el dataset sobre casos de tentativas de feminicidio atendidos por el Centro Emergencia Mujer no se puede graficar a través de la herramienta predeterminada, porque los datos no están correctamente estructurados. Asimismo, no todos los datasets con la opción Cartodb Preview redirigen al servicio y los que sí lo hacen no logran ser eficientes, ya que no se incluye la longitud y latitud del lugar como variables en el fichero. Estas herramientas para visualización de datos democratizan el análisis de información, ya que, en el rango de la alfabetización digital, son más fáciles de utilizar que otras herramientas que implican lenguajes de programación o softwares como Stata o Tableau. En otros casos, también, se han encontrado archivos en formato PDF, el cual no es considerado un formato reutilizable, porque, sin el previo procesamiento por herramientas avanzadas como las descritas previamente, son imposibles de analizar.

Segundo, existe una Guía rápida para la apertura de Datos Gubernamentales elaborada por la Secretaría de Gobierno Digital (SEGDI), enfocado principalmente a los servidores públicos que liberan la información con el fin de mantener un estándar en los catálogos de datos presentados. Según esta Guía, las categorías cuentan con subcategorías que “pueden ser definidas como etiquetas por las entidades públicas para facilitar el agrupamiento y búsqueda de la información a través de la plataforma Nacional de Datos Abiertos” (Secretaría de Gobierno Digital 2017: 12). Estas subcategorías describen brevemente lo que se debería esperar de cada categoría. Así, por ejemplo, la categoría “Desarrollo social” tiene como subcategorías: Alivio temporal de la pobreza, Desarrollo de capacidades, Generación de oportunidades y Programas sociales. Esta guía también contiene pautas para la elección de licencias de libre acceso disponibles con el fin de permitir la reutilización “liberando de responsabilidad a la entidad que publica” (Secretaría de Gobierno Digital 2017: 18) y que son importantes porque aseguran que su uso y difusión no están limitados por “leyes de propiedad intelectual tales como derechos de autor, patentes o marcas, términos contractuales u otras restricciones arbitrarias” (Ramírez Alujas 2011: 117). Este requisito es necesario para que los datos abiertos cumplan el principio de ser abiertos por defecto.

Sin embargo, al analizar la plataforma, se encontró, de manera frecuente y desordenada, palabras similares como “ambiente” y “ambiental”, “beca” y “becario”, “cuna”, “cuna mas” y “cunamas” y etiquetas mal escritas como “perida”. De la misma manera, en la categoría “Gobernabilidad”, se encontraron como etiquetas acrónimos no intuitivos como “CC1”, “CC2”, “OPS1”, mientras que en la categoría “Educación” se encontraron etiquetas que no dan información específica sobre el archivo a consultar como “estudiaron” o “Perú”. En general, aunque, en la Guía rápida para la apertura de Datos Gubernamentales, existen criterios específicos para comprender la necesidad de dichas etiquetas, no se aplican de manera correcta por lo que no son de utilidad. Por otro lado, con respecto a las licencias de libre acceso, se encontró que, de las 4656 distribuciones de datos disponibles, 285 cuentan con la licencia abierta Open Data Commons Attribution License, 16 cuentan con la licencia abierta Open Data Commons Publica Domain Dedication and License y 279 cuentan con la licencia abierta Open Data Commons Open Database License. Es decir, menos del 13% de los datasets liberados cuentan con licencia abierta.

Finalmente, vale la pena recalcar que para calificar la apertura de datos abiertos existen dos métricas internacionales que son el Índice de Datos Abiertos y el Barómetro de Datos Abiertos. En el primer caso, el Perú tiene una puntuación de 29 sobre 100 según el último ranking disponible. En el segundo caso, la puntuación es de 33 sobre 100. Lo cual, en conjunto a los errores encontrados anteriormente, indicaría que al momento de liberar los datos en la Plataforma Nacional de Datos Abiertos del Perú no se aplica un estándar a seguir, haciendo caso omiso a las pautas del Modelo y Estrategia de Datos Abiertos y a la Guía rápida para la apertura de Datos Gubernamentales.

En tercer lugar, las plataformas de datos abiertos peruanas no están funcionando como una herramienta efectiva para fiscalizar al Gobierno, porque el alcance actual de los datos abiertos limita dicha tarea, incluso, a quienes gozan de alfabetización digital. Esto no permite generar un diagnóstico de problemas sociales que influya en las decisiones de gobernanza. Se entiende como alfabetización digital a la capacidad de hacer uso de información en múltiples formatos y recursos tecnológicos (Said-Hung, Valencia y Cancino 2019 :338). En este argumento, se analizará la importancia de contemplar datos ciudadanos y ser lo más específico posible con la información liberada. Para lograrlo, es necesario definir con precisión lo que se ha venido tomando en cuenta como datos abiertos. De acuerdo con Cruz-Rubio y Ramírez-Alujas, los datos abiertos son una “herramienta que busca propender a una mayor transparencia y la mayor eficiencia del servicio público, permitiendo reutilizar los datos públicos para generar nuevas actividades económicas y la rendición de cuentas ante los ciudadanos. Eso supone [...] devolver a los ciudadanos sus propios datos” (2012: 10). Asimismo, es necesario proponer a los datos abiertos como una política pública que se caracterice por “garantizar el acceso a los datos públicos para el desarrollo en diferentes áreas, como pueden ser educación, bienestar social, política exterior, ciudadanía, entre otras” (Aspis, Vera y Martínez 2016: 7). Estas políticas permiten darle valor público a las decisiones generadas por los datos en la sociedad de información. Además, a modo de recordatorio, la Open Data Charter (Carta de Datos Abiertos) especifica que los datos gubernamentales deben ser abiertos por defecto, oportunos, exhaustivos, accesibles, utilizables, comparables e interoperables, para la mejora de gobernanza y compromiso ciudadano así como para el desarrollo inclusivo y la innovación.

Siguiendo esta definición podemos advertir las fragilidades con las que se viene trabajando el tema desde el Gobierno. Por un lado, la Plataforma Nacional de Datos Abiertos no contempla información importante con respecto al ejercicio de la ciudadanía, por lo que está implementada de forma parcial de acuerdo a la definición. Esto se debe a que el actual diseño de los datos abiertos está enfocado a abordar principalmente la información generada por las entidades públicas en el ejercicio de gobernanza. Es decir, es un modelo gobierno-céntrico, en el que el Estado decide “en qué momento y de qué forma interactuar con los ciudadanos, siendo estos últimos meros receptores de servicios, las más de las veces de mala calidad y con beneficios dudosos” (Barros 2012: 260). El concepto de devolver a los(as) ciudadanos(as) sus propios datos implica que sean capaces de conocer y poder manipular, por ejemplo, datos con respecto a la cantidad de usuarios mensuales del Metropolitano para crear soluciones al problema de aglomeración en las horas pico o resultados de las encuestas de satisfacción ciudadana sobre el servicio de las instituciones públicas para identificar sus intereses y preocupaciones y mejorar la atención. Vera Martínez también explica que toda acción de Gobierno Abierto “que promueva reformas institucionales centradas únicamente en el aumento de la normatividad y las instituciones de la transparencia resulta insuficiente para los fines de acceso público que propone” (2018: 14). De esta manera, se refuerza la idea de que el potencial gobierno abierto peruano debe fortalecer políticas de datos abiertos desde las necesidades y cosmovisiones de los(as) ciudadanos(as) y así permita realmente la colaboración interdisciplinaria para sacarle el mayor provecho.

Por otro lado, los datos no están completos ni tienen suficientes variables que garanticen, según la definición, el acceso a los datos públicos para el desarrollo en áreas con valor público. Un dataset no está completo, y es probable que no pueda servir para ser utilizado en algo más que gráficos visuales, si por ejemplo, sólo contiene como únicas variables el tipo de dato, fecha y total. En este sentido, la posibilidad de reutilizar los datos, bajo los principios de interoperabilidad y comparabilidad, para generar actividades con valor público es mínima y es así que actualmente es increíblemente difícil encontrar herramientas peruanas disponibles a la ciudadanía, creadas a partir de la reutilización de los datos abiertos. En el actual contexto de crisis sanitaria mundial debido al SARS-CoV-2, diversos profesionales como epidemiólogos(as), programadores(as) y periodistas han resaltado la importancia de abrir los datos completos para la investigación. Por ejemplo, el epidemiólogo Gabriel Carrasco-Escobar opina que para conocer cabalmente la situación de los(as) ciudadanos(as) contagiados(as) necesitamos armar una ficha epidemiológica con más datos disponibles como “edad, sexo, antecedentes epidemiológicos, comorbilidades, distrito, algún tipo de registro de contactos, hasta información más operacional, por ejemplo, si tiene seguro, o su historial de desplazamientos en la etapa inicial de la pandemia” (2020). Por su parte, Miguel Morachimo, director de la organización civil Hiperderecho en la carta abierta que escribió al Poder Ejecutivo sobre transparencia y libre acceso a la información pública también pone en evidencia que los datos publicados son insuficientes: “La información públicamente disponible sobre el avance del Covid-19 en el país es escasa, irregular, y no se publica en formatos que puedan ser reutilizados” (2020). Si bien es cierto que podrían ocurrir inconvenientes que mantienen temerosos a los Gobiernos y a los investigadores como el uso fraudulentos de los datos, la realidad es que los beneficios son mayores. Los investigadores Aleixandre-Benavent, Ferrer y Peset sostienen que por ejemplo, los datos abiertos han acelerado: “el desarrollo de vacunas contra la gripe porcina (H1N1), que se produjo en tan solo 3 meses, frente al año que había necesitado la vacuna contra el SARS coronavirus 10 años antes” (2019: 3). Es por ello que la mejor opción en cuanto a costo-beneficio es invertir en infraestructura y en el seguimiento necesario para liberar datos completos anonimizados de forma segura. España tiene un par de ejemplos a tomar en cuenta como son Datasea y Maredata que son plataformas subvencionadas por el Gobierno en donde se intercambian datos científicos y de investigación para el aprovechamiento colectivo. Un caso aplicado de uso de datos abiertos con valor público sucedió en Chiapa (México), en donde se recolectó varias bases de datos disponibles con variables diversas del sistema de salud, características sociodemográficas y datos de muerte materna o egresos hospitalarios y priorizaron en el análisis la interpretabilidad de los resultados en lugar de la predicción para resolver el problema de forma focalizada. Los hallazgos dieron lugar a Prospera Digital, un servicio del programa de inclusión social Prospera del gobierno mexicano que “permite crear contenido e interacciones personalizadas vía SMS, para entregar automáticamente información estratégica diseñada y personalizada para cada beneficiaria” (Calderón y Rivera 2016: 189) con el objetivo de evitar la mortalidad materna en poblaciones vulnerables.

En conclusión, este ensayo sostuvo que las plataformas de datos abiertos peruanas no están funcionando como una herramienta efectiva para fiscalizar al Gobierno. En primer lugar, se explicaron algunas razones por las que los(as) ciudadanos(as) no encuentran incentivos para el requerimiento de información pública o uso de plataformas de datos abiertos, por la poca comunicación entre Gobierno y ciudadanía. En segundo lugar, a través de un análisis empírico, se demostró que la experiencia de usuario con las plataformas es desordenada y no se están respetando los principios de datos abiertos que señalan que deben ser oportunos, accesibles y abiertos por defecto por lo que no se logra aprovechar al máximo los datos liberados.

Por último, se demostró que el alcance actual de los datos abiertos propuesto por el Gobierno peruano limita la fiscalización ciudadana, incluso a quienes gozan de alfabetización digital, por lo que no impacta en un diagnóstico de problemas sociales que influya en las decisiones de gobernanza. Por todo lo antes mencionado, es necesario que, desde el Gobierno, los datos abiertos se adopten como política pública y no solo como una herramienta más de la filosofía de Gobierno Abierto que el Perú aspira implementar. A su vez, se recomienda que incremente los esfuerzos en cumplir adecuadamente los principios de datos abiertos presentados, de tal manera que potencie el empoderamiento colectivo de acceso a los datos públicos para conseguir acción y fiscalización ciudadana.

[^1]: Enlace al sitio web: 
[https://pidela.info/]
(https://pidela.info/)

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